 WTO与中国改革 |
| 日期：2004-7-27 10:03:42 来源：CopyFrom 作者：Author
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入世——破解中国渐进式改革的难题 摘 要：中国渐进式的改革道路上已经前进了23个年头，改革中积累起来的经验表明，渐进式改革需要的是“强政府”，而非“弱政府”。但是 ，在渐进式改 革中，谁着改革成功地启动了人们追求个人利益的动机，政府特别是地方政府也具有了明显的趋利冲动，而且当改革进展到各个阶层承担更多成本的时期，改革 的动力发生了变化，“强政府”有蜕变为“弱政府”的危险。对外开放和我国入世，不仅是改革的必然要求和改革的必然结果，而且是渐进式改革的饿强大动力 ，是塑造和维护“强政府”的根本出路。 关键词：入世；中国，渐进式改革：弱政府 中国选择了 渐进式的改革道路，把强制性与诱制性的经济制度变迁结合起来，即自下而上的改革相统一。但无论是强制性的制度变迁还是诱致性的制度。中国渐进式改革取 得成功的关键是强政府而不是弱政府。 一 、渐进式改革的强政府与弱政府什么式强政府， 什么是弱政府？强政府和弱政府的划分标准是什么？如果以政府在做什么，拥有何种行为手段为标准，那么主要采用行政管制手段、对许多社会经济事物进行控 制的政府就是强政府，而主张自由放任的政府就是弱政府。其实，一个政府到底是强政府还是弱政府，并不取决于做了什么或正在做什么，而在于政府的行为目 的和行为方式。强政府的标准起码有三：第一，政府站在社会的角度而非少数人或局部的利益集团的角度进行决策，政府决策的目的是为了取得社会集团的利益 ，第二，政府能够驾御社会经济制度演变的进程，使社会经济制度的变化符合中央政府的意志；第三，政府的决策能够得到有效执行，不至于在执行中被人为扭 曲，因而政府能够有效地维护社会秩序和经济秩序。反之，则不管政府拥有怎样的强制手段，政府的职能有多么繁多，都不能称之为强政府。 当然，在不同的条件下强政府与弱政府的内涵是很不相同的。转轨国家的政府职能与市场经济体制国家或计划经济体制的国家的政 府职能是不尽相同的，因而对于强政府与弱政府的界定也不可能是相同的。对于转轨国家来说，政府最重要的是职能是推进社会经济政治体制转型，完成经济政 治文化体制转轨，其中，最重要的是经济体制转轨。一个强政府应该能够为完成这一社会任务而努力工作，并能够驾御改革决策得到有效贯彻执行。否则，或者 政府利益取向的非中立性凸显出来，形成了一个个的特殊利益集团，政府不能站在社会公正的角度进行决策；或者政府本身对于改革的规律和改革的前途把握不 准，是改革处于自发的状态，政府被改革推着走，不能驾御改革的前途；或者即使中央政府十分明确改革的方向，制定了正确的改革决策，但下级政府在执行中 打了折扣，使上级政府的决策得不到贯彻，导致各自为政，社会经济秩序混乱，这些都标志着政府只是一个弱政府。 二、 渐进式改革存在着从强政府变为弱政府的危险 中国在经济体制改革过程中，存在着从强政府变为 弱政府的倾向。由于改革是要实现从计划经济体 制向市场经济体制的过渡，必须对计划经济下的政府职能进行调整，重新进行政府职能定位，考虑政府该十什么、政府能十什么和政府如何履行职责等问题。于 是，在打破旧体制的同时，传统计划经济意义上的强政府就不复存在，而需要建立转轨时期的新的强政府来驾御改革。 但是，在 渐进式的改革模式下，改革越是进入到深层次和攻坚阶段，强政府就越会遇到更 多的挑战。首先，渐进式改革的初始选择是强制 性的“放权让利”，并且是从农村到城市。从个别省份到整个社会，从非公有制经济到国有经济，逐步推进。“放权让利”打破了传统计划经济下的政府权力和 利益格局，赢得了大多数企业和居民的支持和拥护。这时政府主导的改革由于有广泛的微观基础可以取得较快进展。 尔后，随着 渐进式改革逐步承认个人利益的差别，从而广泛启动了人们追求个人利益的动机，无论是政府官员，还是普通百姓，理性的选择自然是希望在改革中获得更高的 个人收益。而在渐进式改革中，需要在长时期内保持市场协调与行政协调并存，并逐步扩大市场调节范围。这一方面使行政权力长期深刻地影响着企业的盈利水 平和个人收人水平，行政权力仍然在一定程度上左右着资源配置；另一方面市场机制尚不健全，市场价格信号扭曲，竞争秩序缺少必要的规范，于是，企业和个 人在追求自身收益时，必然要求助于政府或行政权力的支持，而政府官员又由于具有追求个人利益的动机，其行政权力缺乏必要的民主与法制的监督，寻租倾向 愈演愈烈。这时，政府本身发生了变化：有些政府官员在行政时，开始站在某些利益集团或私人利益的基础上而失去了公正性，政策成了保护地区利益、小集团 利益或少数人利益的武器。中央政府的决策被一些人进行功利主义式的解释，甚至被人为地肢解，各自选择对自身有利的部分加以利用，而对自身“不利”的政 策则在“创造性地运用中央的政策和精神”的旗号下、在因地制宜地推进改革的遁同下，弃之不用，各自为政的现象日益突出，上有政策，下有对策，中央的权 威下降，政令不通，中央政府驾御改革的能力被弱化，长此以往，改革之初的强政府会逐步转化为弱政府。 从深层次考察 ，导致这一结果的原因在于：渐进式改革的实质是经济逐步市场化的过程，即把经济活动建立在微观主体选择自由的基础上，由厂商和消费者主要根据市场价格 信号作出决策，由市场价格调节资源配置。而经济的市场化愈是向前推进，对政治上的多元化要求也就愈加强烈，也就愈加要求完善民主政治制度。但就渐进式 改革本身而言，又离不开相对集中的政治制度和强有制手段、有权威的政府，这样才可能驾御渐进式的改革过程，达到改革的目标。既要保持政府在控制资源配 置方式变迁中的强制力，主导资源配置方式的演变进程，又要对政府本身进行改革，以适应逐步市场化的经济要求，就有可能造成双重的结果：一方面政府部门 或政府官员利用在资源配置中的特殊地位谋求特殊利益，另一方面政府本身的权威下降。渐进式改革自身存在着从强政府转变为弱政府的可能性。 三、弱政府下改革的成本 < br> 一旦渐进式改革中的强政府逐步转变成为弱政府， 就使改革的成本逐步上升。而改革一般在其预期收益大于成本时才能取得进展。改革的成本上升为渐进式改革埋下了隐患，有时使改革扭曲变形，严重时甚至使 改革变味夭折。 1．在强制性的经济制度变迁与诱致性的经济制度变迁中，自上而下的改革由于上有政策、下有对策而使中央政 府驾御改革的能力下降，基层单位会按照各自的利益和需要些单位以改革的名义出台可以实现本单位收益最大化的政策措施。当改革要求权力和利益。而当渐进 式的改革进人到需要社会各方都承担一定风险。短期内为改革付出 “代价 ”时，改革的动力就会减弱。 从企业改革的角度 看，要建立市场经济体制的微观基础，完善现代企业制度，涉及到政府、企业管理阶层、广大职工三方面的责权利重整。对于政府来说，回有企业要明晰产权。 实现政企分开，政府就不能再像过去那样凭借原始出资人所有权任意干预企业运营活动。但是，在实现出资人所有权与法人财产权分离、政府的回有资本所有者 职能与政府的社会经济管理者职能分开时，意味着政府需要转变职能，放弃过去以行政手段干预企业内部管理的权力，以及由此带来的利益。这必然与在渐进式 改革中已经日益强化了的政府趋利动机产生冲突。对于企业管理者来说，现代企业制度的建立，意味着在促进政企分开的改革中形成的所有者失控，从而内部人 控制泛滥的制度基础发生变化，企业经理人员会受到来自于所有者——股东或董事会的约束，并承担更大的经营责任。因而，企业管理者真正关心的并不是什么 股份制改革或现代企业制度建设，而是通过股份制方式融资，拥有更多的支配社会资金的权利，却不受来自于出资人的约束。这样，企业股份制改革存在着“变 味”的危险。对于企业职工来说，企业改革意味着将打破“铁饭碗”、“铁工资 ”，企业之间的竞争加剧加大了职工的就业风险和收入风险，改革越是深人，职 工要承担的这类风险也就越多。至此，人们不禁会问：建立现代企业制度的企业改革的真正动力从哪里来？失去健康力量推动的企业改革成功的基础在哪里？ 2．在弱政府下，双轨过渡的改革使行政协调与市场协调相结合，由于行政部门特别是地方行政部门具有明显的趋利动机，行政协 调有可能成为“权力寻租”的体制件基础。扩大市场协调的过程成为政府与企业 “搏奕”的过程，一些政府部门希望尽量多地保留行政协调的权利，而社会和企 业又希望尽快减少行政协调的范回，扩大市场协调，放弃行政协调与否可能成为政府与企业之问讨价还价的“搏奕”，扩大市场调节的社会理性选择让位十保持 行政干预的非理性行为。而借助于讨价还价来扩大的市场协调存在着市场发育的非均衡性，有些企业有机会面对规范的或更多的市场调节，但另一些企业则要面 对严格的或更多的行政管制，市场协调与行政协调的部分存在着不平等竞争，特别是回有企业受到的行政管制更多，不能尽快走向市场，参与分享市场成长的机 遇和利益。 3．在弱政府下，局部改革与整体协调相结合，局部改革对于整体的示范效应会从正面变为负面，改革的整体协调难 度也进一步加大。由于弱政府下基层政府的趋利行为明显，往往站在非中立的立场上，为了实现部门利益、地区利益的最大化制定决策，而一个部门、地区的做 法产生的社会连锁反应是地方或部门利益保护盛行，中央政府的整体协调努力受到来自于基层机构的扭曲，导致政令不通，统一的市场机制功能大打折扣。 4．在弱政府下，体制内改革与体制外改革并存，体制内改革一时没有建立起有效的责权利制衡机制，公有权约束松驰，公有资产 大量流失却少有人负责，公有资产成为权力阶层掌控的。用于谋取私利的工具，反过来表现为公有企业效益低，非公有经济效益高。其实，正是靠牺牲公有经济 特别是国有企业的效率，换取了少数人财富的增长，实现了资本的原始积累，实现了个体经济、私营经济和外商投资经济等非公有制经济的高速成长。长此下去 ，一个又一个国有企业会变成“空壳”，面临破产倒闭或被兼并的局面，公有资产总量在社会总资产中的比重下降，公有经济的主体地位将受到挑战。 5．在弱政府下，改革、发展与稳定相结合，当政府部门的趋利动机强化时，一些政府机构不是站在社会公众的角度公正地制定和执行决策，而是以改革的名义出台对自身牟利有利的政策措施，使平等竞争的市场秩序成为可望不可及的事情，个人收入分配差距拉大，这本身就会扭曲改革并使改革产生的制度变迁效率下降，使人们对于改革的期望和热情降低，对于改革的关心程度下降，如果此时改革触动了既得利益，就会招致较大的反感，改革的阻力上升。这时社会经济发展也会呈现出新的特点，类似于改革之初制度变迁带来的巨大发展效应减弱，政府趋利行为推动的经济增长与非公有经济的快速成长 成为社会经济增长的主要力量，社会公平目标被置于次要地位，依靠掠夺公共资源和牺牲环境获取收益的情况愈演愈烈，为社会经济持续发展埋下了隐患。在包 含这许多社会经济、政治矛盾条件下的稳定，虽然可以避免激进式改革产生的激烈社会动荡的危害，但也会使人们的社会价值观扭曲，社会发展失去明确的价值 取向。 6．在弱政府下，保持政治上的相对集中是建立在政府腐败加剧，政府效率下降，权威降低，驾御改革的能力减弱，以及 上有政策、下有对策的基础上的，这种政治上的相对集中恰恰是使地方和部门利益集团形成和强化的条件。如果不能及早解除某些政府机构或政府官员的趋利动 机，腐败得不到有效控制，则政治上的集中性越强，靠行政手段获得集团或个人收益的能力越强。而资本与官僚的联系越紧密，形成官僚资本主义的危险性也越 大，打破官僚资本对于社会经济控制的难度也越大。四、入世：塑造强政府的选择 为了避免渐进式改革陷人危机，降低改革的成本，必须保持强政府的特证，寻求推进改革的动力，打破既得利益集团对改革取向的 扭曲，增强中央政府驾驭改革的能力。而扩大对外开放，加人世贸组织，尽快融人世界经济主流，是不断输人改革动力和破解渐进式改革难题的最佳选择。 ; 对外开放是改革的强大推动力量。20世纪70年代末以来，中国正是在不断扩大对外开放的过程中，形成了“以开放促改革”。 在开放中推进改革的模式，才取得了制度变迁的巨大效应民对外开放之所以能够成为渐进式改革的推动力量，是因为：（1）对外开放为改革设定了目标。市场经济本质上是开放的经济，对外开放符合改革目标的要求，开放本身就是改革，要建立社会主义市场经济体制必须实行对外开放。（2）对外开放为改革提供了动力。对外经济贸易活动虽然与国内其他的经济活动存在关联性，但又具有特殊性， 受国内因素约束相对较少，与国际经济联系更为密切，受国际通行惯例制约。这样，在对外开放中就要遵循国际经济惯例。而这些惯例基本反映了市场经济的要 求，遵循国际经济惯例，并以此推进改革，当然有助于冲破既得利益集团对改革的扭曲和障碍，达到改革的目标。（3）渐进式的对外开放为渐进式改革提供了可操作性的方案。经济特区作为改革的“试验场”所进行的自下而上的改革试验与 中央政府对特区经验的推广相结合，形成了诱致性与强制性相结合的经济制度变迁；由特区到沿海开放城市。经济技术开发区。沿海开放区。沿江开放带。沿边 开放带到广大内地的开放格局的形成过程，符合局部改革与整体推进相结合的改革战略安排。 今天，当经济体制改革亟需找到新 的动力时，对外开放，加人世贸组织，可以承担起这一重要功能。世贸组织作为以市场经济为基础的多边经济组织，构筑起了符合市场经济要求的制度框架。我 国在加人世贸组织后，必须遵循世贸组织的规则，并加快经济体制改革的进程。人世必然会产生巨大的体制效应。 1．入世为我 回经济体制改革提供了有益的参照系。世贸组织是建立在市场经济体制基础上的，世贸组织规则是市场经济一般准则向成员之间的延伸，它关于成员方经济贸易 政策保持“统一、透明、规范、公平”的要求，以及一整套规则，对谋求完善社会主义市场经济体制的中国来说是有益的借鉴。另外，我国在广泛参与世贸组织 的活动中，可以更直观。准确地了解其他市场经济体制成员的体制状况和制度建设经验，为改革提供参照。 2．世贸组织的贸易 政策审议机制和贸易争端解决机制是对所有成员的制度约束，也是促使我国尽快改革和完善经济管理体制的外部压力和外部动力。通过对那些既有修于国际通行 惯例，又妨碍国内企业参与国际经济活动提高国际竞争力的做法的改革，符合中回经济体制改革的总体要求。同时，它还使政府的行为受到多边体制的约束，一 些政府部门站在部门利益、集团利益基础上制定违背市场经济要求和国际通行惯例的政策规定的做法，将得到有效的制约，这对于控制政府腐败，规范行政和政 府行为，畅通政令，使中央政府决策得到正确贯彻，避免各种利益集团对改革的扭曲，塑造一个高效、廉洁的强政府，将起到巨大的推动作用。 3．在世贸组织制度框架内改革涉外经济管理体制、清理国内经济政策法规，转变政府职能，建立符合“规范、统一、透明、高效 和服务”要求的体制架构，有利于克服政府部门强烈的趋利行为，保持政府的效率与公正。 政府产生严重的趋利行为强化了政府 利益取向的非中立性，政府决策或执行决策时便会失去公正性。而政府部门具有趋利动机又与行政主导型经济或以行政手段为基础配置资源的经济运行方式仍然 在起作用。政府具有企业所有者功能密切相关。首先，行政审批制度是行政卞导资源配置的基础，也是政府趋利行为蔓延的条件。在此制度下，企业的盈利机会 和盈利水平很大程度上控制在政府手中，为政府部门“设租”和“寻租”提供了机会。其次，政府既是决策机构，又是企业所有者，这种双重职能的配置状况， 为政府产生趋利动机提供了制度基础。因为作为所有者，追求收益最大化是理性行为的表现，而政府同时又掌握着行政的权力，这就决定了政府可能通过运用行 政权力谋求收益最大化，产生不公平竞争的结果。入世，一方面需要按照契约自由的要求，及时改变 行政主导型的资源配置方式，取消一般的行政审批制度，把经济活动建立在消费者主权和厂商、消费者。劳动者选择自由的基础上。另一方面，需要促进政企分 开，实现国有企业的终极所有权与法人所有权分开，并且寻求终极所有权新的实现形式，由专门的公有权职能机构行使所有权，在此基础上转变政府职能，加强 政府建设。这对于完成中国渐进式改革是莫大的促动。 4．为履行世贸组织规则和入世承诺所作作的改革 ，扩大市场准入范围，开放金融保险市场和电信市场等服务领域，将使金融市场竞争加剧和规范化，有利于克服目前广泛存在的信用制度失缺现象，尽快形成完 善的金融资本市场，有利于打破长期困扰我国的行业垄断和地区垄断，强化市场竞争功能，形成全国统一、开放、竞争、有序的市场体系和健全的市场机制。
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